日本是福利制度比较健全的国家，由于面临长期的“少子化”问题，日本政府非常重视儿童福利和家庭福利，儿童保育制度也是日本高福利政策的体现之一。日本的儿童保育主要是针对0 ～ 6 岁儿童的托管和照护，就是指我国目前常用的“托育”。本文将重点介绍日本儿童保育服务体系构成、保育新制度，以及家庭育儿支援措施等内容，旨为促进我国3 岁以下婴幼儿照护服务发展提供参考。2015 年4 月，日本实施了 “儿童和育儿支援新制度”（以下简称“新制度”），对保育机构管理体制上做了新的调整，但保育园、幼稚园和儿童园的本质差异仍然存在。由于“新制度”实施前的体制与我国现有的学龄前儿童教育体制更加接近，本文分别介绍了日本在“新制度”实施前后的体制。

　　一、日本儿童保育服务现状

　　日本针对0 ～ 6 岁儿童的保育与我国最大的共同点在于两国都有针对3 ～ 6 岁儿童教育的幼儿园，在日本叫幼稚园。此外，日本还有庞大的、针对0 ～ 6 岁儿童保育的保育体系，主要是保育园或保育所。因此，日本针对0 ～ 6 岁儿童的保育共有三种形式，一是针对0 ～ 6岁儿童的保育园；二是针对3 ～ 6 岁儿童的幼稚园；三是近十年间出现的将儿童教育和保育相结合的新载体——儿童园。

　　日本3 ～ 6 岁儿童只有49.3% 就读幼稚园，还有44.7% 在保育园，另有约6% 儿童在家照看或其他形式。据 2016 年统计数据，日本有保育所 30859 个，利用儿童（0 ～ 6 岁）数约为 263 万。2017 年日本0 ～ 5 岁儿童数为 598 万（0 ～ 2 岁为 294 万人，占 2.3%；3 ～ 5 岁为 304 万人，占 2.4%）。0 ～ 12 个月儿童中利用保育园的占 12%，有 32% 的 12 ～ 24 个月幼儿利用保育园，满 24 个月的儿童利用保育园的占 33%。平均而言，有27.3% 的0 ～ 2 岁婴幼儿利用保育园；有31.8% 的0 ～ 3 岁婴幼儿利用保育园。

　　（一）保育机构的类型和区别

　　本文将从保育机构设置依据、主管部门和服务内容等方面系统梳理三种机构的特点和差异（见表1）。

　　1．幼稚园

　　幼稚园是在学校教育法基础上设立的，由文部省监管，目的是“促进幼儿的身心发育”。幼儿园是对3 ～ 6 岁儿童进行教育的场所，幼儿园老师需要有“幼师”资格证。幼儿园服务时间短，有寒暑假。幼稚园的保育时间一天平均4 小时左右。由于幼儿园属于教育机构，因此和学校一样有寒暑假和春假。幼稚园有公立和私立之分，也可以获得政府财政支持，但并不是福利性质的机构，因此幼稚的费用要高于保育园。

　　2．保育所

　　保育所（保育园）则是基于儿童福利法设立，是代替监护人对0 ～ 6岁儿童进行保育的场所，目的是“受儿童监护人的委托，对缺乏保育的婴幼儿进行保育”。保育园是保育为主，提供融入生活的保教活动。保育园的老师需要有“保育士”资格证。保育所由日本政府管理福利事业的政府机构——厚生劳动省监管。保育所接收孩子的年龄范围则比较广，从出生57 天到入小学前。保育所的服务时间长，没有寒暑假，每天可长达8 ～ 12 小时。保育基本时间为一天8 小时，延长保育为11 小时，还有些夜间保育所可以延长保育时间至12 小时。保育所的主要构成主体为保育园，同时也有基于家庭的、单位保育和社区的小规模保育点。

　　保育园带有福利性质，因此对家庭的申请条件进行了限制。只有家庭满足以下情况，孩子才能被纳入保育园，如父母都有工作（除了全职外，兼职、在晚上和在家中上班）、怀孕和分娩、养育人有疾病或者障碍、家里人住院或者需要长期照顾、灾害后恢复、求职活动、上学、有儿童虐待的情况。和以上情况类似的、得到当地有关部门认可的情况也可以利用儿童保育。因为保育所的目的是为需要帮助的家庭提供帮助，因此照顾到各家庭的情况。在日本现在想送孩子上保育所的父母多，而保育所接纳容量不足，陷入僧多粥少的局面，有些地方待机儿童人多为患。除此之外还有少量私人办的保育所，有政府认定的，也有无认定的，费用相对低廉，也比较容易进，但是设施以及师资也会相对较差。

　　3．儿童园

　　近年来，在提供长时间保育的同时又能让孩子接受到一定教育的综合型保育所逐渐增加，即一种新的形态——儿童园。儿童园受文部科学省和厚生劳动省的共同监管，儿童园的认定的标准参考由2014 年内阁府、文部科学省和厚生劳动省共同颁布根据修正后的 “儿童园法”。认定的儿童园有四种类型：幼保联合型（把幼儿园和保育园的设施一体化运行）、幼儿园型（认定幼儿园具备保育园的功能）、保育园型（认定保育园具备幼儿园的功能）和地方裁定型（根据省的法律规定，得到认可的园）。幼儿园或保育园可以申请成为儿童园，2015 年已有超过2800 所的儿童园获批。同时，成为儿童园的机构，如果认为不合适，仍然可以申请变回原来的保育园或幼稚园。儿童园具有保育和教育的双重职能，对园内0 ～ 2 周岁的婴幼儿以保育为主，对在园的3 ～ 6岁儿童加入教育的内容，如儿童园中3 岁以上儿童的班级至少需要一位幼教老师。机制上更加灵活，比如申请利用保育园的家庭对父母工作时间有一定的要求，儿童园在园的儿童不受父母工作变动（离职）的影响，也就说如果母亲不工作了，孩子仍然可以在儿童园接受托管和教育。

　　（二）儿童和育儿支援新制度

　　1．新制度概况

　　2015 年4 月，日本实施了“儿童和育儿支援新制度”，目的在于推进幼儿教育、保育和社区育儿综合支援，以提高对儿童和家庭支援服务的质和量，并形成社会全体支持育儿的局面。通过活用提高消费税（从5% 提高到8%）增加的0.7 兆日元财政收入和其他的财政拨款共1 兆日元作为整体投入。“新制度”统一了保育机构设置的法律依据和管理部分。对保育机构类型做了新的划分，规范化了小规模保育，增加了企业型保育。对不同保育类型政府的财政分担，收费制度，以及家庭入园申请程序也都做了新的调整（见表2）。

　　“新制度”主要有几个亮点：一是把认定儿童园、幼稚园和保育园统一归类为“设施型”保育机构，设置小规模保育，称为“地域型”保育。二是把对保育园、幼稚园和保育和教育一体化的认定儿童园管理一体化，设置的法律依据由原来的教育法和福利法统一为“儿童园法”，管理部门由原来的厚生劳动省、文部省统一在内阁府新成立的“儿童—育儿支援本部”。三是成立国家和地方层面的“儿童—育儿支援会议”，由团体、企事业单位代表、家长、专家学者、保育专业人员等组成。四是从儿童身边最近的社区开始准确把握育儿支援的需求，各市町村（相当于我国的区县、街道村）制定5 年的育儿支援规划和实施方案，上级行政单位和国家在财政和制度上给予保障。五是增加社区针对0 ～ 2 周岁婴幼儿的小规模保育形态（地域型保育），通常在20 名儿童以下，包括家庭保育、小规模保育、事业所内保育和家庭访问型保育。六是2016 年政府鼓励举办企业主导型保育，即企业出资举办儿童保育事业，政府给与财政补贴，保证工作和育儿两不误。

　　2．企业型的托育机构

　　为了满足企业职工的儿童托育需求和减轻保育机构不足的压力，日本政府鼓励企业兴办托育机构，根据不同的职业类型提供适宜的儿童托育服务。多个企业可以公共设置和利用一个保育机构，可以活用企业的特色和优势拓展保育服务。企业型保育机构的师生比和保育面积要求和国家标准一致，在人员资格要求方面略低于国家标准，即保育从业者中的一半以上具有保育士资格证。其他的保育人员只要接受地方机构的相关培训即可。

　　企业举办的保育机构，如果得到有关部门的认可通过，也可以获得和“认可保育园”一样的政府补贴，包括运营费用和设施筹备费用等。企业型的托育机构可以直接从政府获得财政补贴，在常规财政补贴的基础上，如果有增加的服务，如提供夜间保育和患儿保育、临时保育，或者保育人员参与研修、特殊安全措施完备（有监控摄像头）和采取措施改善周边环境等。

　　对企业型托育机构的财政补贴举例：东京特别区一个容量为20 名适龄儿童的企业型保育所（婴儿5 人、1 岁儿5 人、2 岁儿5 人、3 岁儿5 人、保育士比率100%，1 日内保育时间为11 个小时，一周保育时间小于7 天的情况下），每个儿童所获得的政府补贴和政府每月/ 每年对该保育机构的总投入如下（表3）。

　　3．保育费和政府补贴

　　日本保育所的福利性还体现在保育费用的弹性制和政府对保育所的高额财政补贴。家长负担的保育费用是根据家庭收入和父母工作等情况综合定的。保育费用的计算方法是根据上一年度的家庭收入（个人所得税缴纳的情况）综合判断，收入少的家庭所付费用就低，甚至免费。“新制度”规定家庭年收入在360 万日元以下的家庭子女可以免交保育费。同时保育费的高低也与家中孩子的个数有关，以上情况是针对第一个孩子而言，第二个孩子的保育费是第一个孩子的半价，第三个孩子保育费用全免。在新制度下，保育费用有个全国公开的政府“公定价格”。家长缴费之外不足部分由政府补贴，以保证托育机构的正常运营。是在全国规定的最高保育费额度下，各地市根据具体情况调整。2019 年，日本3 ～ 5岁幼儿入幼稚园和保育园免保育费，不交个人所得税的家庭（低收入家庭）0 ～ 2 岁儿童入保育园免保育费。0 ～ 2 岁免费后，认可保育机构每月每位儿童可以从政府最多获得4.2 万日元的政府补贴。

　　政府对保育机构的财政补贴是按照儿童年龄和儿童数量进行定额计算的。同时根据机构的性质等还有运营费和设备费用上的补贴。“新制度”实施前，政府只对认可的公立保育园或是“私立加公立”保育园给予财政补贴，对于私立保育园原则上没有补贴。“新政策”规定私立保育园也能得到国家的财政补贴。获得保育费全额补贴的保育园可以获得以下几个方面的补贴，包括教职员工工资全额（按照厚生劳动省规定教师配比人员工资），供餐员工工资全额，设施设备费用（不包含建筑物本身）和部分餐费等。

　　由于日本的保育所是带有福利性质的，家庭是否有资格利用保育园要根据父母工作情况和家长孩子的数量等进行综合判断。根据保育利用需求强弱等级（分为三级：1 号、2 号和3 号认定）申请程序也不同。以利用“认定儿童园”为例，获得1 号认定的儿童可以直接向儿童园申请入园，获得2 号和3 号认定的儿童需要向市县的相关部门提出申请，负责部门会决定是否准许入园，并分配儿童就读的儿童园。

　　除了提供机构化的、长时间的保育外，新制度还推出了多种形式的育儿支援事业，包括利用者支援（咨询服务、各机构间的联络等）、临时保育、患儿保育、家庭支援中心、社区育儿支援据点、育儿短期支援（住宿制）、婴儿家庭访视等十几种。综上所述，日本保育服务体系健全，形成了多主体、多模式并存的服务形态。儿童保育服务的福利性高，政府投入高、家庭负担少。充分考虑社会公平性，对不同经济收入的家庭实施不等额收费制度。值得一提的是，日本除了有健全的保育制度外，还有多项儿童福利和家庭福利举措，包括一次性生育补贴、适龄儿童每月生活补贴的发放、0 ～ 18 月全免等福利措施。同时，有一部《儿童福利法》把儿童相关的福利和权益制度化与法制化。

　　二、启示

　　日本儿童保育服务体系和对家庭育儿的综合支援对我国现阶段发展3 岁以下婴幼儿托育服务，促进儿童早期发展具有重要的启示意义。鉴于我国城乡发展、地区发展的不均衡性，应注重托育服务的多样化发展，以满足多层次个性化需要。在发展大中规模托育服务机构的基础上，依托社区、企事业单位和家庭举办小规模托育点，为家庭提供全日制、半日制、计时制和临时托育服务。同时，充分考虑托育服务的公共服务属性，注重引导增加普惠性服务供给。各级地方政府通过采取财政补贴与税收减免等方式，在资金、场地、人员等方面对托育服务机构实施补贴与优惠，积极探索和推动公建民营、民办公助等多种模式，增加普惠性托育服务资源的有效供给。特别要注重发挥财政投入的引导作用和兜底作用，为农村地区、城市低收入家庭、进城务工人员家庭等提供托育服务补贴支持。

　　作者单位：

　　童连，复旦大学公共卫生学院妇幼与儿少卫生教研室