过去几十年，亚洲经济活跃，城市化速度迅猛，机遇与挑战并存。近日，世界大都市协会（Metropolis）第十三届世界大会在广州举办，其间发布了《亚洲大都市报告》。新冠疫情下，大都市治理问题复杂性凸显，城市如何实现可持续发展，愈加紧迫。

　　A报告选取亚洲28个大都市空间 基于38项指标进行分析研究

　　亚洲是地球上面积最大、人口最多的大陆，城市化以加速度进行，区域间发展并不均衡。2020年，亚洲城镇人口23.6亿，占全球城市总人口43.8亿的53.93%。人口向城市聚集，高楼拔地而起，产业热火朝天，城因人而兴，但人如何因城而荣？决定“城里人”整体生活质量的，是社会包容性和环境可持续性。

　　国家和地方政府面临着满足居民需求、拉动投资和推进治理等一系列挑战。世界大都市协会成立于1985年，协会共有141个会员城市，来自世界各地，均是人口超过100万的大型城市。1993年9月，在蒙特利尔举行的世界大都市协会大会上，广州市被吸收为正式会员城市。

　　“亚洲共有312个大都市，这里的城市不断扩张，和世界其他地区城市比，亚洲城市规模扩张是最快的，人口也不断地增加。”在本届世界大会上，泰国国立法政大学全球研究学院可持续发展与创新研究中心主任、《亚洲大都市报告》共同作者巴拉特·达希亚（Bharat Dahyia）说。

　　本报告选取了亚洲28个大都市空间，基于38项指标进行分析研究，这些指标分为六个类别，分别是背景和治理、经济发展、社会凝聚力、环境可持续性和生活质量。其他相关数据来自联合国《2018年世界城市化前景报告》和欧盟、全球人类住区层城市中心数据库(GHS-UCDB)。除学术论文外，研究团队还囊括了多边机构的出版物信息，包括城地组织(UCLG)、联合国、亚洲开发银行、世界银行和经合组织(OECD)等。

　　世界大都市协会秘书长奥塔维·德拉瓦尔加（Octavi de la Varga）表示，《亚洲大都市报告》揭示了一些关于亚洲大都市空间当前和未来最迫切的议题，“希望本报告的成果有助于亚洲地区的决策者和从业者，为大都市现象探索创新的、可持续的和包容性的解决方案。”

　　B“城市病”待解 中国开展试点城市体检

　　亚洲城市发展速度在全球首屈一指。《亚洲大都市报告》披露，亚洲28个大都市空间的平均人口为881万人，比全球平均水平（621万人）高出260万人。世界大都市协会亚洲会员城市中，德里以3029万高居榜首，上海、北京次之。

　　亚洲政府管理大都市空间和城市区域的方式大致归为三种，分别是自治型城市管理机构、混合型城市-区域治理系统和统一型大都市政府。

　　“成功的城镇规划需要关注规模不同的城镇。如果管理恰当，城镇将为经济增长带来契机，为众多人口扩宽获得基础服务的渠道，包括医疗保健、教育。为居住密集的城镇人口提供公共交通、住房、电力、水和卫生设施，比为分散的农村人口提供同等水平的服务更便宜，且对环境的损害更小。”此前联合国经济和社会事务部人口司司长约翰·威尔莫斯（John Wilmoth）说。

　　城市扩张步伐快速，规划、治理能力未及，“城市病”日渐突出，交通拥堵、环境污染、公共配套设施缺乏等问题暴露。

　　在本届世界大会上，达希亚解读称，从1960年到2020年，亚洲地区的大都市人口增加超过8倍。2020年，有89个亚洲大都市人口密度，达到了每平方公里1万人以上，土地不够、资金紧缺难题频现，具体包括住房建设成本不断上升等问题，考验着政策制度者和城市规划者。

　　“在疫情期间，很多城市经济受到重创，认识到要不断地改善城市治理，尤其是医疗健康系统需要进一步加强，还有减少污染、提高空气质量，这些都是大都市在疫情期间汲取的教训。”达希亚说。

　　中国“超大城市”广州拥有7434平方公里的国土面积，官方统计数据显示，2020年常住人口突破了1800万，GDP接近4000亿美金，下辖11个区176个镇街1568个社区和1144个行政村。

　　城市有疾，如何对症下药？广州市城市规划勘察设计研究院规划研究中心副总工程师詹美旭介绍，为治理“城市病”，提高人居环境质量，中国自2019年起试点探索了城市体检，从生态宜居、健康舒适、交通便捷、工贸特色、整洁有序、安全韧性、多元包容、创新活力等八个方面对城市进行指标评价和动态监测。

　　“从2019年-2021年，广州连续三年开展城市体检，对改善人居环境、提高城市治理水平具有比较好的效果。”詹美旭表示，这项“体检”是由广州市政府组织，市住建局统筹，通过“粤政易”APP、城市体检信息平台等，3个月完成65项指标数据收集，以及编写城市体检及治理报告，并且广泛征集了公众意见。以及，官方还建立了“体检-提升-再体检-再提升”常态化工作机制，技术专家提出城市问题治理建议，政府部门开展治理行动，通过城市体检信息平台监测城市治理工作进展，再由市民调查反映治理成效。

　　2021年，中国城市体检样本城市数量将从2020年36个扩大至59个。除样本城市外，江西、广东、陕西、青海等省在探索全省推进城市体检。新华社5月1日报道称，从城市体检结果看，当前各样本城市也存在中心区普遍人口过密、功能布局不均衡、社区基础设施和公共服务设施配套不足、城市特色塑造和历史文化保护不足、城市管理水平和应对风险能力有待提高等问题。

　　C区域间发展不平衡 “把脉”亚洲大都市社会凝聚力

　　城市不仅是经济运行的载体，也是社会容器，在人口密度高的都市社区，繁华都市并非对所有人而言都意味着“上升通道”“改变命运”，收入不平等现象会导致社会关系紧张，矛盾增加。

　　在国际上，基尼系数是用来衡量一个国家或地区居民收入差距的常用指标，数值范围在0到1之间，0代表完全平等，1代表完全不平等。

　　前述报告显示，亚洲地区的总体基尼系数值为0.37，优于非洲、拉丁美洲和加勒比海地区，但略逊于欧洲和北美的发达经济体（均为0.35）。亚洲的收入平等程度也略优于全球平均水平（0.41）。在收入不平等方面，亚洲各个次区域差异不大，只有东南亚次区域情况突出，达到0.42。

　　“亚洲大都市在人均GDP水平上差异也很大。”达希亚说。报告披露，过去30年，亚洲大陆内各个区域经济发展水平参差不齐，人均GDP水平相差很大。譬如，韩国首尔、台湾新北等城市人均GDP超过20000美元，而印度博帕尔、巴基斯坦拉合尔则人均GDP不超过2000美元。

　　“亚洲大都市失业率低于全球平均水平，就业方面表现较好，大都市能创造更多就业机会。有很多流动人口包括外来农民工，他们都怀着改善生活的目标，进入大都市。”达希亚指出，亚洲大都市的贫富差距，仍比北美地区要大。位于北亚和南亚地区的大都市，要改善社会包容性，尤其需要“迎头赶上”，譬如要降低文盲率，需政府加大投资。《亚洲大都市报告》强调，人力资本发展程度是影响地区经济发展和社会凝聚力状况的重要因素，可通过受教育水平衡量。

　　在本届世界大会上，印尼第二大城市泗水市发展和规划委员会代表介绍，过去该市的文盲比例比较高，在市政府持续努力下，目前“扫盲”了98%的泗水市民，泗水2016年至2020年的人类发展指数得到稳步提升。

　　“我们丰富了公共教育资源，比如建图书馆和学习中心，学习中心主要是针对青少年和儿童的。另外，在社区、区一级的公共活动中心里面，都有公共阅读室，公众可以就近选择。”该代表表示，官方还支持语言培训项目，以及在公共场所设置了1900个免费WIFI连接热点，疫情期间给学生提供在线远程学习课程等。

　　世界大都市协会政策研究员利亚·布鲁姆（Lia Brum）观察，在亚洲很多城市，文盲率仍然偏高，且女性文盲率比男性的要更高。

　　前述报告还提出了城市脆弱性指标，综合土地使用监管、失业、自然灾害风险等因素，衡量每个大都市的脆弱性，得分在1至5分之间。在这一得分上，亚洲大都市为2.05，略高于全球平均水平2.01。细分亚洲区域，巴格达（3.88）和拉合尔（2.8）等西亚、南亚和西南亚大都市，正在推高城市脆弱性指标得分。另一方面，东亚和东北亚地区远低于全亚洲平均水平，譬如表现突出的釜山（1.38）和新北（1.56）等城市。

　　“后者脆弱性较低，原因在于其政府的高效行政体系，及其区域的强大稳定水平，能够防止冲突，并为大多数居民创造持久和平与繁荣。”该报告称。

　　D以数据指标优化城市治理 数据质量和共享程度有待提高

　　借助大数据来评估城市发展，优化城市治理是大势所趋。各地政府也越来越意识到，通过城市数据指标，能提高决策流程效率，提供更好的公共服务。

　　在前述大会上，土耳其加济安泰普市代表表示，为了提高卫生、安全、交通、环境和城市改造等方面服务，加济安泰普利用数字技术进行了大量数据采集。“但是我们发现，在长期规划中，各部门的数据采集需要协调，否则就会给规划带来一定的困难。”

　　随着数据采集和分析技术不断迭代，官方能够更好地捕捉数据、采集数据，形成分析结果支持决策。“市政府从这方面受益匪浅，比如说，借助数据来优化公共空间规划设计、提高政策制定水平、改善公共服务等等。”

　　香港岭南大学研究生院研究助理教授、大都市指标研究专家吴道英也是《亚洲大都市报告》共同作者之一。他表示，有超过30亿的人口生活在城市，城市与城市之间的界限日渐模糊，而联合国人居署以及新城市发展议程，都特别强调基于数据的指标和评量统一。

　　“我们希望能超越城市的边界，去收集数据、产生高质量数据，并且统一一些评价指标体系和评量方法。”吴道英指出，大都市层面指标体系和数据共享程度还有待提高。

　　联合国《2018年版世界城镇化展望》显示，目前全球有55%的人口居住在城市地区，到2050年，这一比例预计增加到68%。

　　11月12日举行的2021年全球市长论坛“多元包容韧性的城市治理体系”分论坛上，宜可城-地方可持续发展协会（ICLEI）全球执行理事、世界自然保护联盟中国会员网络副总召集人张海强调，全球城市仅占地球面积的2%，却承载了地球60%的能源消耗、70%的经济活动、70%温室气体的排放和废弃物。“这些数据都说明，城市的安全和可持续发展对于全体人类的安全来说非常重要。”张海说。

　　未来亚洲大都市有什么发展趋势？达希亚认为，现在很多中小型城市正在快速扩张，未来将会出现更多大城市。而扩张的大都市会带来资源不足，尤其是住房资源。疫情带来了绿色经济复苏、循环经济等需求，需要一些创新手段解决新型社会问题，让更多市民参与城市治理决策。

　　“亚太地区幅员辽阔，做亚洲的大都市报告是一项艰巨任务。”德拉瓦尔加表示，报告中的数据指标综合考虑了不同都市的特点，能有效促进世界大都市协会会员城市之间的沟通与交流。“这些指标使得我们睁大眼睛，反省自己的城市，对标这些指标到底做得怎么样？存在哪些差距？有何种工具和解决办法来弥补差距？”

　　采写：南都记者 黄姝伦