在生育政策调整和优化的进程中，婴幼儿照护服务短缺和质量不高等问题对生育意愿和行为的影响越来越受到重视。托育服务作为婴幼儿照护服务体系的组成部分，对于贯彻落实三孩生育政策及配套支持措施，满足人民群众多层次、多样化的养育需求，推动实现适度生育水平具有重要意义。国家和地方在发展托育服务方面开展了积极探索，积累了大量经验，同时也遇到了一系列新的矛盾和挑战。在新形势下，如何优化标准规范体系，如何促进供需有效匹配，如何兼顾服务公平和效率，是促进托育服务健康发展面临的关键问题。

　　在社会转型过程中，家庭既是反映经济社会变迁的重要载体，也对经济社会发展存在重要影响。第七次全国人口普查数据显示，近十年来我国家庭平均户规模从3.09人减少至2.62人；一代户家庭的比例从34.18%上升至49.50%，二代户家庭的比例从47.83%下降至36.72%，多代户家庭的比例从17.99%下降至13.78%。家庭规模和结构变化的背后是家庭功能的转变，代际支持在家庭抚幼和养老行为中发挥的作用有所减弱，家庭照料老人和子女的压力进一步增加。与此相应的是，我国女性广泛参与经济社会发展，近七成女性处于在业状态，女性家庭照料负担重，平均初婚初育年龄推迟，总和生育率下降至1.3，内部支持能力不足进一步强化了家庭对外部服务支持的需求。第四期中国妇女社会地位调查显示，3岁以下婴幼儿家庭有“托幼服务”需求的比例为35.1%，但3岁以下孩子白天主要由托幼机构照料的仅占2.7%，由母亲照料的占63.7%，进一步反映出完善家庭婴幼儿照护法律政策和服务体系的重要性和紧迫性。

　　2019年以来，我国连续出台多项促进婴幼儿照护服务发展的政策文件，《托育机构设置标准（试行）》《托育机构管理规范（试行）》的出台为完善服务规范、提高服务质量提供了基本依据；《托育机构保育指导大纲（试行）》《托育机构婴幼儿伤害预防指南（试行）》的出台为保障服务安全、降低服务风险提供了行为参考；《托育机构负责人培训大纲（试行）》《托育机构保育人员培训大纲（试行）》的出台为提高服务能力、强化人才培养提供了重要支撑。2020-2022年，国家卫生健康委会同国家发展改革委开展普惠托育服务专项行动，为减轻机构压力、扩大普惠服务供给提供了资金支持。相关政策的密集出台在短期内促进了托育服务的供给规模快速扩大，托育服务的类型和形式也更加丰富。随着“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个”“新增示范性普惠托位50万个以上”等托育相关发展目标纳入“十四五”规划和2035年远景目标纲要，各地陆续将托育服务纳入国民经济和社会发展规划，成为多数省份国民经济和社会发展规划的主要指标和重点任务之一。2021年，中共中央、国务院印发《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》，将发展普惠托育服务体系作为组织实施好三孩生育政策的重要举措，《中华人民共和国人口与计划生育法》也将推动建立普惠托育服务体系视为政府责任，这些都对构建育儿友好型社会具有重要意义。

　　近年来，各地在探索托育服务模式方面产生了大量实践经验，但在发展过程中也暴露出一系列值得反思的问题，例如，托育服务发展存在类型多样化与标准单一化、有效需求不足与有效供给不足、优质资源集聚与服务均衡发展等多对矛盾，这些已成为托育服务可持续发展难以回避的“痛点”和“堵点”。因此，采取多种措施治“痛点”疏“堵点”尤为关键。

　　第一，构建有利于多种形式托育服务发展的标准规范体系。在托育行业迅速发展、机构数量不断增加的阶段，行业标准规范的统一性和特殊性之间的矛盾逐渐凸显。一是机构建设标准在不同类型托育机构中的适用性问题有待解决。当前，各地托育机构的建设主要以《托儿所、幼儿园建筑设计规范》《托育机构设置标准（试行）》和《托育机构管理规范（试行）》为依据，这类标准规范更适用于专业性高、规模相对较大的托育服务机构，并不适用于社区托育点、企事业单位托育点和家庭托育点，而这三类小型托育机构在整个托育服务市场中占据一定比例，建议从顶层设计方面对不同类型的托育服务机构进行差异化管理。

　　第二，设立适应当地人口形势变化和需求特点的托育发展目标。“十四五”规划和2035年远景目标纲要提出，到2025年每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数4.5个的预期性指标任务，但这一目标在不同区域的适用性程度和具体落实难度存在较大差异，我国东、中、西部地区的经济社会发展状况存在较大差距，同一地区内部的城乡之间的经济社会发展状况也存在较大不同，同一城区内部的新旧居住区之间的设施用地状况也存在不同特点，这对各地制定符合实际的托育机构设置标准和规范提出了较高要求。因此，各省份制定的规划分别提出了当地到2025年每千人口拥有婴幼儿托位数的具体目标，其中多数地区目标值与全国水平一致，有些地区目标值高于全国水平，如广东、安徽、陕西等；有些地区目标值则与全国水平有较大差距，如湖北、甘肃、宁夏、内蒙古、新疆等，托育发展目标的设置与其所在区域的托育需求及人口结构、人口密度、居住形态、生活方式、经济发展水平等因素存在密切关系。

　　第三，推动公共服务与市场服务的有机结合。普惠托育服务的基础是公共服务资源与市场服务资源的整合利用，其中最重要的就是如何确定服务责任边界问题。在普惠托育服务专项项目实施过程中，部分地区出现机构申报积极性不高、申报资格界定不清、项目达标率较低等问题。普惠托育服务专项行动主要提供建设资金支持，部分托育机构存在顾虑，认为申请成功不但未能有效降低成本反而使服务价格受到限制，难以实现营收平衡。建议在项目建设、服务模式、人员培训、资源共享等方面形成规范制度，探索社区层面公建民营、民办公助的普惠托育服务发展路径。

　　第四，统筹考虑地方实践经验的典型性和普遍性特征。在打造区域示范性机构的过程中，优势资源集中带来的示范效应极为明显，但示范性机构的建设模式能否大范围推广和可持续发展仍面临挑战，需要因地制宜探索配套和补充支持措施。其中，地方在复制推广其他地区托育服务发展经验时面临的主要问题不是规章制度、支持措施等具体做法，而是如何正确处理示范性、普遍性、可持续性之间的关系。在经验借鉴、复制和推广过程中，既要考虑到区域经济社会发展水平的差异，也要加强各地人口形势变化监测和成果运用，密切关注出生人口变动情况，分析出生人口变动对学前教育、早期教育等各类资源利用和发展的影响，全盘统筹规划幼儿园托班、社区托育点、家庭托育点等不同类型的服务资源。以当地婴幼儿照护需求的特点为基础，在地方财政可承受的前提下加大对普惠性托育机构的支持，才能保障托育服务健康、有序、可持续发展。

　　本文系北京市社会科学基金项目“北京市普惠型托育体系构建的理论与实践研究” （项目号：21SRC022）的阶段性成果。（史毅、王茜，中国人口与发展研究中心）