一、引言

　　促进人口长期均衡发展是党的十八大以来党中央着眼全面建设社会主义现代化国家战略安排，针对我国人口发展新形势提出的重大决策。其基本内涵是统筹兼顾多重政策目标，综合考虑人口数量、素质、结构、分布等问题，促进人口与经济、社会、资源、环境协调可持续发展，促进人的全面发展。

　　促进人口长期均衡发展是一项长期性、基础性、系统性、全局性的建设工程。十余年来，各地在贯彻落实中央决策部署，完善新时代人口发展战略，认识、适应、引领人口发展新常态，改革调整生育政策，优化生育服务体系，发展普惠托育机构，优化财政、税收、保险、住房、教育、就业、金融等配套支持政策方面取得显著进展。但是，在提振生育率、推动实现适度生育水平方面，我国依然面临漫长的道路与艰巨的挑战。

　　本文从社会保障的角度，着眼于构建基础性、长期性的核心制度保障，从构建中国特色生育保障体系的视角，探讨如何完善生育保险制度、构建新时期覆盖全民的现代中国特色生育保障体系，以更好的发挥促进人口高质量发展和长期均衡发展的核心制度保障作用。

　　二、有关概念界定

　　生育保险是通过国家立法的形式对女性职工因生育而暂时中断劳动时，由国家和社会及时给予基本生活保障和物质帮助的一项基本社会保障制度。从基本概念来看，生育保险有狭义和广义之分。狭义的生育保险仅指在1994年颁布的《企业职工生育保险试行办法》(劳部发[1994]504号)基础上建立的企业职工的生育保险制度，个人不缴费，单位按照在职职工工资总额不超过1%的费率缴费，整体参保为主要特征，面向参保女职工提供生育医疗待遇费用（含产前检查、住院分娩以及计划生育手术费）和产假津贴，其制度功能主要是分担女职工的产假成本，促进男女平等就业，保障参保女性职工孕产健康和生育权益。

　　广义的生育保障，泛指围绕女性生育问题、化解家庭生育风险的经济福利和社会服务系统的统称，包括政府或社会围绕生儿育女问题所提供的时间、经济、健康保障和育儿服务等在内的一系列公共政策、公共服务、设施设备等，都可以成为生育保障的范畴。

　　三、我国生育保险的历史沿革及发展现状

　　我国生育保险始于新中国。建国时我国百废待兴，经济万般困难，但党和国家非常重视妇女权益保障问题。在新中国第一部全国统一的社会保障法规《中华人民共和国劳动保险条例》（下文简称《劳动保险条例》）中，就明确规定了“女工人与女职员”的各种生育保障待遇，初步建立起我国生育保险制度的雏形。

　　新中国成立初期的生育保险制度兼有社会统筹的劳动保险属性和单位福利保障的特点。直至20世纪60年代，我国完成对私营经济的“社会主义改造”确立计划经济体制之时，我国《劳动保险条例》等法规规定的女职工生育待遇保障措施得到了全面贯彻落实，有效维护了企业生产的稳步进行，为妇女权益保障作出了巨大贡献。

　　经过几十年的发展探索，我国已基本形成了包括《劳动保险条例》、《妇女权益保障法》、《劳动法》、《女职工劳动保护规定》和《企业职工生育保险试行办法》等法律法规在内的一整套保障妇女生育权益和促进妇女发展的制度体系，建立了与之相适应的组织机构，采取了有力措施，有效地推动了妇女权益保障事业的发展，为广大妇女广泛参加政治、经济、文化领域建设提供了保障。在不同的历史阶段，各种生育保障制度均都发挥了重要的保障作用。

　　（一）改革开放以来我国生育社会保险制度的建立与发展

　　改革开放以来，随着社会主义市场经济体制的逐步建立，计划经济时期的《劳动保险条例》规定的生育保障措施，已经难以适应快速发展的妇女就业形势。当时的女职工产假天数短，仅仅为56天，缺乏产前保护制度安排，且从事高强度劳动、接触有毒有害物质的女工保障不足。1986年，卫生部、劳动人事部、全国总工会、全国妇联联合印发了《女职工保健工作暂行规定(试行草案)》，并于1988年正式颁布了《女职工劳动保护规定》（下文简称《规定》）。这是新中国成立以来保护女职工劳动权益第一部比较完整的、综合性的女职工劳动保护法规。该《规定》首次统一了机关、企业、事业单位的生育保障制度，同时废止了1953年的《劳动保险条例》和1955年国务院《关于女工作人员生产假期的通知》。《规定》扩大了生育保障的实施范围，提高了待遇水平。将产假由56天调整到90天，同时规定产前休假15天，产后休息75天，难产、多胞胎生育的增加15天；明确“不得在女职工怀孕期、产期、哺乳期降低其基本工资，或者解除劳动合同”；规定女职工产前检查时间算作劳动时间等有关生育保障待遇，受到了人民群众的欢迎。

　　随着我国市场经济体制改革的进一步深入，原有制度缺陷和弊端日益凸显。主要是与计划经济相适应的单位保障制度安排统筹层次低，容易导致企业之间负担畸轻畸重。女职工多的企业负担重，难以平等地参与市场竞争。在市场竞争中，自负盈亏的企业主体，为降低成本，在招用员工时排斥妇女现象普遍，造成妇女就业困难。特别是在企业转换经营机制，实行派包、租货、优化组合等经营形势时，处在孕期、产期、哺乳期的女职工难以得到与男职工平等的工作安排。一些效益不好的企业以及濒临倒闭的企业，无力保障女职工生育期间待遇。这些矛盾和问题，破使得原有的生育保障制度在部分企业处于有其名而无其实的状态。

　　为了适应市场经济和现代企业制度的要求，1987年以来，各级劳动部门、社会保险机构以及工会对企业职工生育保险制度开始进行改革探索。1988年，江苏省南通市率先进行生育保险费社会统筹制度改革。用人单位按照工资总额的一定比例缴纳生育保险费、无论女职工数量多少，统一征缴建立生育保险基金，职工生育后由生育保险基金支付职工生育期间的各项待遇。随后各地改革不断增多，1992年全国已有156个市县实行了生育费用社会统筹制度，占全国市县总数的5.7%，1993年发展到262个市县，占9.6%; 1994年增加到522个市县，占19.1%。

　　1994年，党的十四届三中全会通过了《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，明确提出要建立独立于企业之外、资金来源多元化、管理无误社会化的现代社会保障制度。同年7月，第八届全国人大常委会第八次会议审议通过了《中华人民共和国劳动法》。为配合新法的贯彻实施，国家劳动部在总结各地生育保险制度改革实践经验的基础上，于1994年12月颁布了《企业职工生育保险试行办法》(劳部发[1994]504号)，确定了我国现行生育保险的基本原则、实施范围、待遇标准等基本制度框架。我国开始全面加快建立与社会主义市场经济体制相适应的现代生育保险制度。

　　1994年颁布的《企业职工生育保险试行办法》，其覆益范围主要包括城镇企业及其职工。在资金筹集方面，根据“以支定收，收支基本平衡”的原则筹集资金。参加统筹的企业，按照规定的比例缴纳生育保险费，职工个人不缴费。在待遇支付方面，待遇支付项目主要包括生育津贴和医疗费用。其中各地规定生育津贴支付期限一般与产假期限相一致。生育津贴的支付标准有以下几种方式:一是按照女职工生育前工资标准支付: 二是按照本单位上年度职工月平均工资计发; 三是按照职工缴纳社会保险费基数计发; 四是按照社会平均工资标准计发。生育医疗费用主要包括生育女职工的检查费、接生费、手术费、住院费、药费和计划生育手术费。

　　（二）党的十八大以来我国生育保险与医疗保险合并实施

　　党的十八大以来，为了更好地推动我国生育保险事业快速发展，不少研究主张将生育保险与医疗保险合并实施。2015年，党十八届五中全会和国家“十三五”规划正式提出将生育保险和基本医疗保险合并实施。2016年，全国人大常委会授权国务院在河北省邯郸市等12个试点城市行政区域暂时调整适用《中华人民共和国社会保险法》。2017年1月，《国务院办公厅关于印发生育保险和职工基本医疗保险合并实施试点方案的通知》（国办发[2017]6号）发布，开启了为期一年内的生育保险和医疗保险合并实施试点。试点中，所有试点地区均已按照要求完成统一参保登记、统一基金征缴和管理、统一医疗服务管理、统一经办和信息服务，并且生育保险的待遇没有下降的“四统一、一不变”工作任务。

　　2018年，经国务院组织专家评估认为，生育保险与医疗保险合并实施试点，有利于统一完善两项制度，更好地推进两项事业发展；有利于整合管理服务资源，提高经办管理服务效能；有利于提高基金共济能力和抗风险能力；有利于方便参保人业务办理和待遇享受。试点工作总体上取得了预期的成效，积累了宝贵的经验。2019年，生育保险与医疗保险合并实施正式在全国推广。截至2022年底，全国生育保险参保人数24608万人，比2021年底增加856万人，同比增长3.6%。生育保险基金待遇支出891.82亿元，同比增长4.7%。

　　四、新时代我国生育保险制度面临的发展挑战

　　生育保险与生育政策密切相关。从历史进程看，我国生育保险制度为配合国家计划生育政策实施，以及保障女职工平等就业作出了重大贡献。特别是党的十八大以来，我国生育保险制度有力支持了中央实施的“减税降费”宏观调控以及2015年以来的“全面二孩”生育政策。2019年，全国各地开始将生育保险正式与基本医疗保险合并实施，不少地区借两险合并实施之机，进一步扩大了生育保险制度的覆盖范围。然而，从新时期我国人口发展战略需求来看，诞生于严格的计划生育时期的生育保险制度，也难免具有一定的制度设计上的局限性。与新时期我国人口发展形势和民生保障需求相比，仍有一定的差距。

　　首先，参保覆盖范围窄。因历史原因，我国现有生育保险制度的设计理念主要定位于“为职业妇女因生育而暂时中断劳动，由国家或单位为其提供生活保障和物质帮助”。受此局限，现行生育保险制度不具有鼓励人口适度生育的保障功能。目前我国生育保险制度参保人数为2.46亿人，主要参保对象为正规就业的企业女职工，机关事业单位是否参加生育保险存在争议，大量灵活就业人员、农民工、普通居民、男职工未就业配偶，包括在校大学生、硕博研究生等人群，被排除在制度生育保险制度覆盖范围之外，缺乏基本的生育保障。

　　其次，待遇实惠人数少。当前我国产妇约1100万人，每年享受到生育津贴者不足400万人，约占实际生孩子人数约三分之一，远低于我国城镇化水平以及女性实际劳动参与率水平。

　　第三，筹资水平低。我国生育保险法定基准费率为不超过企业工资总和的1%，由单位按在职职工工资总额集体参保缴费，个人不缴费。近年来，为降低企业负担，“减税降费”，我国多次实行阶段性下调社会保险费率，各地普遍下调了生育保险费率。目前，全国生育保险平均费率约为企业在职职工工资总额的0.7%左右，且生育保险筹资渠道单一，财政无补助，制约了生育保险基金规模以及保障水平和保障功能进一步提升。

　　第四，待遇保障不充分。受筹资规模限制，我国现行生育保险制度所提供的生育医疗费用报销大多采取定额或限额支付，普遍面临保障不足的窘境。大多省份生育保险的门诊产前检查定额约800元至1200元之间，住院分娩的待遇约2500元至4500元不等。未参加城镇职工生育保险的孕产女性生育保障水平更低，仅可通过其参保男配偶获取一半的住院分娩报销待遇，或者通过城乡居民医保报销部分住院分娩医疗费，大多数地方仅有800元至1000元。城乡居民因没有生育保险，其产前检查仅能通过基本医疗卫生服务项目获取部分免费的妇幼健康服务。大部分居民家庭的生育医疗费用仍需由个人自付。

　　第五，生育津贴的功能备受争议。生育津贴是生育保险制度的核心，也是生育保险基金支出的主体，占整个生育保险基金支出的80%以上。生育津贴为促进职业女性平等就业发挥着重要的调节作用，但是，传统严格计划生育政策的影响，我国现行生育保险制度所提供的生育津贴，其制度设计和功能作用十分有限。我国《社会保险法》第五十六条规定，只有已参加生育保险的单位女职工享受了生育产假或计划生育手术休假的，方可以按规定享受生育津贴。生育津贴的受益面窄，是导致我国生育保险制度吸引力不足一个重要原因。此外，在生育津贴的支付标准、支付时限以及支付方式等方面，各地也是五花八门、极不统一，且大多数地方也未将计划生育奖励假期纳入生育津贴支付范围，严重制约了我国生育保险制度的发展。

　　近年来，不少地方探索发放普惠性的育儿补贴，虽然该政策简单明了，易被百姓“叫好”，但实施中也存在政策粗放、精准性差等问题。普惠补贴标准过低难以奏效，高标准则成本高昂，势必拖累财政；对富裕家庭不加区分给予普惠补贴又会造成资金“浪费”。一些部门在推动生育保险扩面和完善生育休假制度方面，也面临一些障碍和困境。总之，我国生育保险相比其它社会保障项目，因其规模小、实际受益人数少等原因，加上陈旧理念的影响，未引起充分重视，迫切需要适应新时期人口发展战略的需要，加强深入研究。

　　五、面向未来构建与人口发展战略相适应的中国特色生育保障体系

　　生育既是全民族的大事，也是人生中的关键。新时期，从有利于国家人口战略发展的角度来看，我国生育保险制度的重要性日益突出。生育保险不仅仅只是对女性职工生儿育女提供健康服务、医疗保障和经济补偿，其产假、津贴制度具有更加广义的制度保障功能，是我国《社会保险法》确定的五大社会保险制度之一。

　　众所周知，社会保障一方面对“养儿防老”的再生育意愿具有替代作用，另一方面，也可以通过减轻生育负担的收入效应从而提升女性再生育意愿，具有突出的生育支持功能。一般而言，养老保险对再生育意愿具有挤出效应，而生育保险则是支持和促进生育的典型制度安排。运行良好的生育保险制度甚至能够发挥促进和激励生育的功能。

　　我国现有生育保险制度，其与群众需求、社会期待之间尚有差距，迫切需要适应人口发展转变，强化相关制度建设，更好地发挥其促进人口长期均衡发展以及支持人口高质量发展的作用。为此建议：

　　1、完善职工生育保险制度建设。将生育保险作为生育支持的基础性、长期性、战略性核心制度安排，坚持将健全完善生育保险制度置身国家人口发展形势的大背景下，统筹考虑我国人口老龄化、少子化以及低生育率的挑战。制度设计的目标，应坚持以覆盖所有孕产妇女为保障对象，而非现在仅覆盖正规就业职工人群。在筹资方面，建议可采取“个人缴费+政府补助”的方式，支持将广大灵活就业人员、新业态就业人员、农民工、在校大学生、硕博研究生等纳入生育保障覆盖范围，努力实现各类劳动者参保缴费义务的“全覆盖”。支持家庭友好，探索通过男女职工共享育儿假的形式，允许男职工未就业配偶可享受参保职工50%的生育津贴，鼓励推动男性参与家庭育儿，调动男职工较多单位的参保积极性。

　　2、提高生育保险管理水平。习近平总书记强调：“推动社会保障事业高质量发展，要增强制度的统一性和规范性，要实现制度安排更加公平，覆盖范围更加广泛，为人民生活安康托底”。提升统筹层次，实行生育保险基金省级统筹管理，是增强制度的统一性和规范性，缩小地区差别，促进制度公平的重要手段，有利于提高基金使用效率。完善筹资机制，根据经济发展状况，恢复职工生育保险基准费率，是做大做强生育保险制度的坚实基础。强化待遇保障管理，加快推进生育医疗费用支付方式改革，提高生育保险制度的运行绩效，有利于节能增效。制定生育保障专项发展规划，统筹基本公共卫生服务项目中妇幼健康、儿童保健项目资金，利用生育保险待遇享受人数下降带来的增量空间，匹配各级财政投入，有利于维护生育保险制度长期可持续发展。

　　3、优化生育保险保障待遇。待遇是生育保险的核心，是化解人民群众生育后顾之忧核心支撑。首先应统一明确将生育津贴的支付期限覆盖到计划生育奖励假，将各地计划生育奖励假纳入生育保险制度支付范围，提高女性带薪产假的受益期限和现金受益水平以保障受益的充足性。应以实现生育基本免费的保障目标，立法明确将全体职工、城乡居民生育医疗费用纳入基本医疗保险予以保障，免除居民生育医疗负担。完善立法赋予父亲休假权，通过多元机制设计提升父亲的休假率和育儿参与率，是国际社会普遍经验。将生殖健康、辅助生殖技术纳入生育保障，有利于提高生育保险制度的生育支持功能。整合人口生育和家庭福利政策，统筹妇幼健康、生育保险、生育津贴、育儿补贴以及特殊人群生育救助保障等政策法规拟定，有利于进一步丰富生育保障的内容，提供从产前到产后的全过程保障。

　　4、探索构建覆盖全体国民的生育保障体系。面向未来，现有生育保险制度恐难以应对长远民生保障需求。有必要上升为广义的生育保障，将其打造为生育支持的核心制度安排之一。所谓广义的生育保障，是指围绕女性生育问题、化解家庭生育风险的经济福利和社会服务系统的统称，包括政府或社会围绕生儿育女问题所提供的时间、经济、健康保障和育儿服务等在内的一系列公共政策、公共服务、设施设备等，其制度功能应具备提振生育意愿和提升生育率的作用。基于目前我国已经生育保险与医疗保险合并实施的现状，未来进一步加强生育保障制度顶层设计，将生育医疗费用完全纳入医疗保险报销，将生育津贴从生育保险中剥离出来，另行单独建立覆盖全民的生育津贴制度，构建与国家新型人口战略相适应的现代生育保障体系是一个发展思路。此举有利于面向未来，适应国家正人口发展形势和生育支持政策的转变，整合“碎片化”人口家庭福利政策，构建以生育保险制度为基础、覆盖全体国民的生育保障体系，筑牢防范和化解“低生育率陷阱”的制度屏障，从而更好地维护妇女生育权益。（贺丹，全国政协委员、中国经济社会理事会理事、中国人口与发展研究中心主任；袁涛，中国人口与发展研究中心研究员。）

　　参考文献（略）