发展指标是各类发展规划的核心内容之一，设计科学合理的发展指标是指导经济社会事业发展的重要前提。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》将2025年“每千人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”（以下简称 “每千人口托位数”）作为“十四五”时期经济社会发展民生福祉类别的主要指标之一。各地也都在“十四五”规划纲要或卫生健康 “十四五”规划中明确了托育服务发展指标，并且都采用了“每千常住人口拥有3岁以下婴幼儿托位数”的形式。

　　托育服务发展指标的设立， 体现了党和政府对发展托育服务、满足民生需求的高度重视，对托育服务发展有着十分重要的意义。笔者在调研过程中发现，在“每千人口托位数” 的基础上， 各地在发展托育服务时应根据实际情况增设其他托育服务发展指标，更好促进托育服务发展。

　　第一，发展托育服务是为了满足3岁以下婴幼儿的需求，因此社会对托位的需求量取决于3岁以下婴幼儿数量，但3岁以下婴幼儿数量与总人口数变化趋势并不一致，按总人口数发展托位就难免会出现建设力度与实际需求不一致的情况。比如，2021年《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》 发布2025年 “每千人口托位数” 达到4.5个的目标时，3岁以下婴幼儿占总人口的比重为3.0%，相当于预期2025年每千名3岁以下婴幼儿拥有托位150个。但按照人口预测结果，3岁以下人口数量下降速度比总人口数量下降速度明显要快，由此会导致2025年每千名婴幼儿拥有的托位数超过195个， 高于出台规划时的预期45个以上。当然，由于当前托育服务处于初步发展阶段，这种超预期的发展并不会导致托位过多。但假如部分地区出现常住人口数量下降而3岁以下人口数量增长的情况，就会出现当地托育服务发展滞后的问题。就各个地区来讲，区域人口数量增减分化的趋势明显，3岁以下婴幼儿数量的变化趋势也不一致，所以各地托育服务发展指标与实际需求对比的情形就会复杂多样。

　　第二，城镇 （尤其是大城市）人口对托育服务的需求较高，农村人口的需求相对较低。当前托育服务体系处于起步阶段，由于农村人口的托育服务需求低，实际只有城市和人口较多的镇才存在托育服务，而 “十四五”时期将主要在城镇地区发展托育服务的状况不会有明显改变。因此，对于城镇化水平存在差异的不同地区来说，尽管设置的是相同的托位发展指标，但各自城镇地区在“十四五”期末的托育服务水平会出现较大差异。例如，珠海市和湛江市均为广东省的地级市，2020年的城镇化水平分别为90.5%和45.5%，二者都将2025年“每千人口托位数”设置为5.5个。如果“十四五” 时期只在城镇发展托育服务体系，那么到2025年珠海和湛江城镇地区每千人口拥有的托位数将分别为6.1个和12.1个，差距非常明显。

　　第三，普惠优先是我国3岁以下婴幼儿照护服务体系建设的基本原则， 笔者调查也发现群众需求最多的是质量可靠、价格低廉、安全放心、 方便可及的普惠托育。但“每千人口托位数” 只是对托位总数的目标要求，没有对普惠托育提出发展要求。并且，这一指标被设定为预期性指标，实现预期性目标虽然需要政府的推动和引导， 但更多是通过市场机制、 调动社会力量完成。就发展普惠托育而言， 社会力量投资开办的托育机构由于运营成本高、追求利润等原因一般收费水平较高，单纯依靠其自身力量设立普惠托位的动力不强。对于这一问题，可通过增设托育服务发展指标的方式加以破解。

　　基于上述分析，为更好推动托育事业高质量发展，建议今后在出台相关规划时对托育服务的发展指标进行优化。

　　第一， 设置 “每千名3岁以下婴幼儿拥有托位数”指标，指引各地托育服务发展。例如，2020年底全国3岁以下婴幼儿数占总人口的3.0%，所以可以将2025年“每千人口托位数达到4.5个”换算为 “每千名3岁以下婴幼儿拥有托位数达到150个”。各地区的托育服务发展指标同样可以根据本地3岁以下婴幼儿数占常住人口的比重进行换算。

　　第二，城乡分别设置托育服务发展指标。鉴于今后一段时期内托育服务主要在城镇发展，各地在设置托育服务发展指标时应该兼顾婴幼儿数量和城镇化水平。建议各地分别设置城镇和农村“每千名3岁以下婴幼儿拥有托位数”托育服务发展指标之后，再合并得出总的发展指标。

　　第三，增设关于普惠托育的约束性指标。除设置每千名3岁以下婴幼儿拥有的托位数发展指标外，相关规划应该增设普惠托位数量或占比的指标。并且，普惠托育服务的发展指标应设为约束性指标，政府通过合理配置公共资源和有效运用行政力量，确保指标如期完成。（郭显超，广东省人口发展研究院）